Красноярск: пробки 0
-15
$ 61.47
68.21
Екатерина Шугрина: «Давайте обращать внимание на то, что же является настоящей целью реформ».

Екатерина Шугрина: «Давайте обращать внимание на то, что же является настоящей целью реформ».

2019-12-10
В стране появился новый вид муниципальных образований – муниципальные округа. В их составе нет городских и сельских поселений, муниципальная власть централизована. О новой модели органа местного самоуправления в ходе межрегиональной экспертной дискуссии «Сибирский муниципальный диалог» в Красноярске мы побеседовали с доктором юридических наук, профессором кафедры конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии, членом Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления Екатериной Шугриной.

DSCN2476.JPG

- Одной из главных тем «Сибирского муниципального диалога», на который съехались представители органов местного самоуправления со всей России, и поводом для наиболее жарких дискуссий стали муниципальные округа. Надо ли переходить на эту модель, отказываясь от сельсоветов, кому и зачем?

- У этого вопроса своя предыстория – до нынешних муниципальных округов были округа городские, тоже с одноуровневой местной властью. Примерно лет 5 назад в разных регионах России начали активно централизовать муниципальное управление и для этого преобразовывать традиционные города и районы в городские округа. Появились субъекты федерации, где таких городских округов стало много, например, Калининградская область, Сахалинская область, Ставропольский край, в последние годы – Московская область и т.д. Деятельность по созданию городских округов имела достаточно массовый характер, и теперь уже можно анализировать, что в ней было хорошо, а что плохо.

Первое, что бросается в глаза: процедуры преобразования муниципальных районов в городские округа на тот момент в стране не было. Это одно из обстоятельств, которое вызывало серьёзную обеспокоенность, потому что «самодеятельность» в реорганизации в некоторых регионах, вызывала достаточно сильную ответную реакцию. Были даже судебные процессы, в том числе в Калининграде дошли до Конституционного суда.

С другой стороны, в ряде регионов создание городских округов было реальной потребностью. Вы помните, что по 131-му закону к муниципальному району и муниципальным поселениям, особенно – сельским, предъявляются определённые критерии, связанные с транспортной доступностью и т.д. Но, например, на Сахалине их физически невозможно выполнить! Поэтому, когда практически вся территория Сахалинской области покрыта по сути городскими округами, - это не чьи-то «хотелки», а реальная потребность жителей территории, которую соответствующие органы власти реализовали. Страна у нас большая, у каждой территории есть своя специфика, которую – нравится вам это или нет – нужно учитывать.

- В Красноярском крае есть свой ещё более показательный пример. Северо-Енисейский район долгое время был единственной территорией в России, где все населённые пункты подчинялись непосредственно районной власти без образования органов местного самоуправления в отдельных сёлах и посёлках. По сути, наш Северо-Енисейский район и был прообразом нынешних «муниципальных округов». Но эту систему управления, эффективную в условиях Крайнего Севера, малой населённости и сложной инфраструктуры, жители района сами дважды в 1996 и в 2001 годах выбирали на референдумах, вступая даже в противостояние с федеральной властью!

- Когда примерно лет 5 назад создавались городские округа в Нижегородской области, органы власти субъекта тоже сделали грамотный ход. По сути везде проводились референдумы, и людей реально спрашивали, хотят ли они преобразования территории их проживания в городской округ. В результате преобразования в Нижегородской области прошли политически достаточно корректно. И результаты Нижегородской области даже на экспертном уровне воспринимаются скорее позитивно. Но такое – не везде и не всегда.

Давайте теперь посмотрим на проблемы, вызванные образованием городских округов вместо муниципальных районов. Де-факто сельская территория (район + райцентр) стала де-юре городской. И мы выявили целый ряд негативных последствий таких реорганизаций. Например, программы «Земский доктор» и «Земский учитель» предназначены для села, поэтому, как только сельские территории получили статус городских, эти программы стали «проходить мимо», как и другие вопросы, привязанные к статусу сельских муниципальных образований. Те же различные виды поддержки сельскохозяйственной деятельности – в бюджете городского округа такой статьи расходов попросту нет и быть не должно! А люди, реально занятые в сельском хозяйстве есть, и они нуждаются в финансовой поддержке…

Выяснилось, что в сельских и в городских территориях даже нормативы по сроку прибытия «Скорой помощи» или пожарных разные, требования к дорогам – разные, тарифы на коммунальные услуги – разные… В Нижегородской области в массовом порядке в реформированных муниципалитетах стали возникать проблемы с нотариусами и их участками, водители стали возмущаться ростом стоимости ОСАГО. Кто на такие вещи обращал внимание перед реорганизацией?

DSCN2630.JPG

- Получается, новомодный «муниципальный округ» без сельсоветов и т.п. - это та же модель, что и «городской округ», только без фиктивного городского статуса? Продукт «работы над ошибками»?

- Юридическое присвоение сельской территории статуса городской повлекло огромное количество проблем. Стали думать, что же со всем этим делать? Вспомнили фразу генералиссимуса Александра Суворова: «Если ты не можешь предотвратить безобразие, нужно его возглавить». С моей точки зрения, одна из подоплёк внесения поправок в 131-й закон о создании муниципальных округов связана именно с этим: навести порядок в правовом беспределе и самодеятельности на разных территориях. С этой точки зрения поправки в 131-й закон выполнили свою задачу: всё околозаконное творчество муниципалитетов приобрело правовые основы, плюс были установлены определённые барьеры на пути создания городских территорий вместо фактически сельских. Всё ранее состоявшееся муниципальное «творчество» должно быть приведено в соответствие с установленными нормами. Квази-городские округа должны получить статус муниципальных округов.

Но хочу обратить внимание на следующее. Названные поправки в Федеральный закон – это вовсе не приглашение всем бегом создавать муниципальные округа! Это повод включить мозги и подумать: оно вам надо или нет? Страна у нас большая – вариантов организации местного самоуправления в законе много.

- Проблемы образования округов не исчерпываются устранением противоречия «село/город». Участники «Сибирского муниципального диалога» в Красноярске в связи с образованием муниципальных округов и переходом от двухуровневого (село – район) МСУ к одноуровневому (округ) обозначили ещё целый ряд вопросов. В том числе – кадровый. Если сейчас от председателя сельсовета не требуется высшее образование, то его преемник, ответственный в органе власти муниципального округа за данное село, будет уже попадать под Федеральный закон «О муниципальной службе», согласно которому для высших, главных, ведущих и старших должностей муниципальной службы высшее образование обязательно. Где в селе в депрессивной территории найти столько специалистов с «вышкой», готовых работать в местной администрации?

- Это очень важный вопрос! По сути преобразование территории в муниципальный округ приводит к тому, что бывшие выборные должностные лица становятся муниципальными служащими. И тут есть минимум два аспекта. С одной стороны, они действительно «автоматом» попадают под Федеральный закон «О муниципальной службе», и бывшие свободные (в плане законодательства о муниципальной службе) люди будут вынуждены встраиваться в определённые рамки с точки зрения формальных требований.

Но есть и другой ещё более важный вопрос: мы по сути убираем из муниципального управления выборные лица! Условно говоря, было у нас 10 поселений, 10 выборных должностных лиц и 10 наборов представительных органов – всё это сокращается, и остаётся выборным только один набор одного представительного органа. Получается, эти преобразования ведут к тому, что самоуправленческая составляющая, связанная с возможностью населения влиять на принимаемые муниципалитетом решения исчезает напрочь!

Мы посчитали количество депутатов на душу населения в Московской области и увидели, что доступность власти для населения с этой точки зрения сильно сократилась. У людей стало гораздо меньше возможностей пообщаться с выборными должностными лицами, которые являются носителями, выразителями и представителями их интересов.

Более того! Когда ликвидируется поселенческий уровень местного самоуправления, люди считают, что власть их бросает и уходит от них. Я не утрирую, это данные соцопросов. К чему это приведёт на грядущих выборах – всем понятно…

DSCN2633.JPG

Мы всё время пытаемся решить какие-то свои узко-местечковые задачи и не смотрим на явления в целом. Для чего мы ставим задачу преобразовать двухуровневую систему МСУ в одноуровневую? Как это повлияет на развитие? Сколько я слежу за территориальными преобразованиями – серьёзных экономических расчётов ни разу не встречала!

Вот в феврале 2019 года была подписана «Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». Как конкретный узко территориальный вопрос преобразования муниципального района в муниципальный округ вписывается в эту национальную стратегию, как это влияет на заселённость территории, на её инвестиционную привлекательность? На такие вещи нужно смотреть в комплексе и просчитывать их последствия. Нельзя такие вопросы рассматривать изолированно от общего контекста. Прежде, чем принимать решения о создании муниципальных округов, которые предусмотрены по закону, нужно подумать: а оно вообще надо?

P.S. 31 октября текущего года Законодательное Собрание Красноярского края приняло в первом чтении законы в отношении Пировского и Шарыповского районов об объединении всех поселений, входящих в их состав, и наделении вновь образованных муниципальных образований статусом соответствующих муниципальных округов.

Возврат к списку

Загрузка...

Материалы по теме: