МЫ ВЫБИРАЕМ. Заксобрание Красноярского края на стыке эпох
7 декабря 1997 года в Красноярске подвели итоги выборов в краевой парламент. Из 223 кандидатов было избрано 42 депутата. Впервые в регионе наряду с одномандатниками избиратели голосовали и за списки кандидатов от 25 политических партий и объединений (20 депутатских мест).
Второй созыв Законодательного Собрания Красноярского края вошёл в историю не громкими политическими скандалами (хотя и их хватало), а тем, что сумел за четыре года создать правовую основу для жизни региона в кризисных условиях. С 1997 по 2001 год они приняли 398 законов. В их числе и бюджеты, которые приходилось верстать в условиях дефицита средств, и социальные программы, и попытки договориться с бывшими автономными округами, ставшими самостоятельными субъектами федерации о разделе полномочий и денег. Кроме того, парламентарии принимали оперативные решения, от которых зависело, получат ли учителя вовремя зарплату, закупят ли больницы медикаменты и т.п.
Край на краю: экономика в свободном падении
Чтобы понять масштаб задач, стоявших перед депутатами, достаточно посмотреть на официальную статистику. За первые годы реформ (1992–1995) промышленное производство в Красноярском крае рухнуло на 39%. Инвестиции сократились почти в 5 раз. Сельское хозяйство, лишившееся колхозно-совхозной системы, находилось в глубоком коллапсе. По данным статистики, за 1990-е годы численность населения края сократилась с 3,15 млн до 3,00 млн человек — люди уезжали в поисках лучших условий. И это было ещё до дефолта.
Четыре политических полюса: кто пришёл в парламент?
Депутатский корпус второго созыва (избранный по смешанной системе: 22 депутата по мажоритарным округам и 20 по партийным спискам) отражал многообразие общества конца 90-х. По результатам двух туров выборов 7 и 21 декабря 1997 года в парламенте сформировались несколько ключевых политических сил:
- Блок «Коммунисты и аграрии — за власть народа» (24,38% голосов, 8 мандатов по спискам) — самая крупная фракция, опиравшаяся на работников бюджетной сферы, пенсионеров и жителей сельских районов, недовольных итогами приватизации.
- Блок «Союз дела и порядка. Будущее края» (13,73% голосов, 5 мандатов по спискам) — политическая опора действующего губернатора Валерия Зубова, объединявшая умеренных реформаторов и часть регионального бизнеса.
- Блок «Честь и Родина. Александр Лебедь» (13,87% голосов, 5 мандатов по спискам) — «патриотическая» платформа, ставшая трамплином для будущего губернатора края генерала Александра Лебедя.
- Региональное отделение объединения «Яблоко» (7,47% голосов, 2 мандата) — либеральная оппозиция, акцентировавшая внимание на вопросах прозрачности власти и гражданских правах.
Остальные мандаты распределились между самовыдвиженцами и победителями в одномандатных округах. Возглавил Законодательное Собрание Александр Усс, ранее работавший заместителем губернатора по правовым вопросам. Он был избран в январе 1998 года, а затем, до прихода на пост губернатора, почти 20 лет сохранял за собой пост спикера краевого парламента. Александр Усс стал тогда компромиссным связующим звеном между исполнительной властью, депутатским корпусом и федеральным центром. По должности он также входил в Совет Федерации.
Бюджет как зеркало кризиса
Бюджетный процесс в тот период был постоянным поиском компромиссов между выживанием социальной сферы и требованиями экономики. Александр Усс ввёл практику выездных заседаний: перед утверждением бюджета депутаты отправлялись в районы и города края, изучая реальное положение дел на местах.
За основу депутаты брали закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе» 1995 года. Документ закреплял самостоятельность местных бюджетов и защищённые статьи расходов. Таким образом зарплаты, социальные выплаты и питание в больницах и школах должны были финансироваться в приоритетном порядке.
Однако в 1998–1999 годах в условиях экономического кризиса в стране налоговые поступления рухнули. Депутатам и правительству края приходилось создавать специальные рабочие группы, реструктурировать долги предприятий и в ручном режиме сводить дефицитный бюджет, чтобы избежать социального взрыва.
Социальная политика
Несмотря на пустую казну, парламент утверждал целевые программы, направленные на смягчение удара реформ. Ярким примером стала краевая целевая программа «Дети-инвалиды» на 1999–2001 годы, а также меры по поддержке здравоохранения и образования в северных и сельских территориях.
Финансирование этих программ велось за счёт сложного баланса краевых средств, федеральных субсидий и привлечения ресурсов со стороны крупных промышленных предприятий. Они через социальные проекты компенсировали региону налоговые изъятия.
К 1999 году промышленность края начала восстанавливаться. Её рост составлял в среднем до 6,8% в год, что постепенно снизило градус бюджетного напряжения.
Из социально-ориентированных законов стоит выделить «Закон о ветеранах Красноярского края» от 10 февраля 2000 года. Он расширил категории ветеранов по сравнению с федеральным законодательством, установил дополнительные льготы: 50-процентную скидку на оплату жилья и коммунальных услуг, бесплатное обеспечение лекарствами, компенсацию проезда. Губернатор Лебедь вскоре «заморозил» его исполнение, ссылаясь на дефицит бюджета, но закон продолжал действовать.
«Из наиболее ярких законодательных актов назову краевой закон о ветеранах. В момент принятия он был лучше, чем в Москве у Лужкова, поскольку был всеобъемлющим и характеризовался большим числом льгот. Он непросто прошёл и потом вызывал всяческие нарекания со стороны федеральных властей», - вспоминал позднее ветеран красноярской политики Всеволод Севастьянов.
Александр Лебедь в 1996 году. Фото: Михаил Евстафьев
Создание правил для рынка
Из 398 законов, принятых вторым созывом краевого парламента, большинство регулировали экономическую сферу. Переход от плановой экономики к рыночной требовал создания принципиально новой правовой базы. Депутаты приняли законы о краевой собственности и порядке управления ею, а также нормативные акты, поддерживающие инвестиционную деятельность и малый бизнес. Помимо того, Заксобранию предстояло отрегулировать тарифы естественных монополий и земельные отношения.
Парламентарии пытались выстроить прозрачную систему контроля за государственным имуществом, оставшимся после приватизации, хотя этот процесс сопровождался жесточайшими конфликтами. Как отмечалось в аналитических материалах и отчётах правоохранительных органов тех лет, край переживал тяжелейший период передела собственности («алюминиевые войны»), в условиях которого региональному парламенту приходилось удерживать минимальные рамки законности.
Федерализм по-красноярски: договор с округами
Важнейшей заслугой второго созыва стало юридическое оформление отношений внутри сложного территориального комплекса. 1 ноября 1997 года был подписан Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ, Красноярским краем и входившими в его состав до 1993 года Таймырским и Эвенкийским автономными округами.
Законодательное Собрание края стало площадкой, где согласовывались интересы северных территорий и «большого» края. Депутаты от округов отстаивали северный завоз, бюджетирование местных программ и защиту традиционного уклада коренных народов Севера. Этот договор заложил правовые прецеденты и институциональную основу, которая спустя десятилетие привела к новому объединению регионов в 2007 году.
В 2001 году, уже во втором тысячелетии, второй созыв Законодательного Собрания Красноярского края завершил свои полномочия. Можно сказать, что парламент справился с возложенными тогда на него задачами. Депутаты создали каркас регионального законодательства для рыночной экономики. Парламентарии смогли удержать в рабочем состоянии социальную инфраструктуру региона в момент дефолта и пришли к компромиссным решения в условиях жёсткого политического и экономического кризиса.
Второй созыв Законодательного Собрания остался в истории Красноярского края как парламент, который работал «на стыке эпох», заложив правовой фундамент для стабильного развития региона в XXI веке.